一怒甩锅，特朗普的国家安全顾问博尔顿，相当于中央多大点的领导

六安热线

美国总统特朗普10日宣布，总统国家安全事务顾问约翰·博尔顿已在他的要求下辞职。特朗普是在推特上宣布这一决定的，他说：“我昨晚通知约翰·博尔顿白宫不再需要他的服务了。我跟本届政府内的其他人一样，坚决不同意他的很多建议。我请博尔顿辞职，他今天早晨向我递交了辞呈。” 特朗普表示，他将在下周任命新人选。
3 T; P8 a. R+ M. F  E, H# x; x
% D( Y  d; p7 _) D2 \6 h
' r& k4 W0 E9 h) |& c一、美国国家安全体制的决策层


7 I8 ]# V  a- Z$ O美国国家安全体制的决策层由总统和国家安全委员会系统（National Security Council System）组成。


* T/ \. Q4 c, |4 Q3 J6 @1、总统
2、美国总统处于国家的首要地位，是不言而喻的。尽管美国总统也要受国会的制约，但他的权力还是很大的。从理论上讲，美国政治制度是三权分立、相互制衡。但实际上，美国宪法在实践过程中却是另外一回事，特别是“9.11”事件后，美国总统的实际权力越来越大，并处于决策层的最顶端。
  t0 D# A* |, W1 L# e3、国家安全委员会系统


" W# p, W9 `/ N  }1 f0 H根据2009年2月13日颁布的总统政策指令（PPD-1）《国家安全委员会系统的组织结构》，目前美国国家安全会系统由国家安全委员会、国家安全委员会部长级委员会、国家安全委员会副部长级委员会、跨部门政策委员会组成。

4 A# ]! I! U% Z; U' I
根据1947年《国家安全法》而成立的国家安全委员会，主要成员包括：国家安全委员会主席（总统）、国家安全顾问、以及法定参与和其他参与人员。

3 |# K8 w) z& a' f

2 C5 s; w. p4 C* b4 L2 G' [法定出席者包括：副总统、国务卿、国防部部长；
定期出席包括：国家安全顾问、白宫办公厅主任、副国家安全顾问；参联会主席作为军事顾问列席参加；国家情报总监与中央情报局局长作为情报顾问列席参加；国家毒品管制政策主任作为毒品政策顾问列席参加；

0 j4 Y  I* W* |/ |0 c4 n' \
1 y' G4 C9 P& N2 t9 t其他参与人员则根据会议内容由总统选定参加，包括：总检察长、国土安全部部长、白宫法律顾问、总统经济政策助理、驻联合国大使、财政部长、国土安全顾问、管理与预算办公室主任、科学和技术政策办公室主任、总统国土安全和反恐助理等。

  f) Q: T2 b2 {4 _/ }' O6 ~& }, ~
- r! Z2 G- D# K: \6 ]) I9 J
# \7 d1 S1 c9 ^( _: T: D5 F+ ?& e
在实践中，总统往往并不关心与会成员是否构成为一次“正式的国家安全委员会”会议，或者全部法定的、指定或受邀的成员是否会实际出席。各级与会者都是根据目前政策事务的需要来规定的。
& a' z; i# P2 e" Q如果总统需要，他就可以出席会议；如果不需要，则名义出席而实际不到场。例如，尽管能源部长是法定的国家安全委员会成员，但除非能源或核开发或能源安全问题被提上了议程，否则他不太可能参加会议。

) g% j, Q. g+ j

% Z, V* k& ~' a4 I; C3 i0 s
% W  `$ s( M7 z3 b) C- A
3 ]; Z) X, I  q国家安全委员会部长级委员会是作为总统的高级政策审查和协调小组而存在。
实际上，在没有总统和副总统的情况下，部长级委员会等同于国家安全委员会（虽然在布什执政期间，副总统切尼定期参加部长级委员会会议）。




$ m1 f+ I% x! s- i部长级委员会的使命是尽可能确保提交给总统的方针决策反映部门和机构内部达成的共识。如果流程按照预期的方式工作，那么总统就不需要把时间花在未经协调的政策建议上，而是专注于高层次的问题，以及部门和机构无法达成共识的那些问题。
部长级委员会是由国家安全顾问主持的会议。
, Z* M/ J- |  q0 F6 A

除了国家安全顾问，部长级委员会的其他主要成员包括国务卿、国防部长、财政部长、国土安全部部长、能源部部长、国家安全顾问、司法部长、管理和预算办公室班主任、美利坚合众国驻联合国代表、总统的办公室主任、国家情报总监和参谋长联席会议主席。


二、为总统协调各方利益的国家安全顾问及办公机构
; H& ]  e" r) I4 k# q美国国家安全政策产生的流程本身就是一个相互妥协、利益平衡，以期达到最佳效果的过程。所以，在美国国家安全体制的运行之中，协调各方利益就显得非常突出。
( ^# m; a& y+ x; a7 r就目前的体制而言，其协调层面包括国家安全顾问及其直接领导下的国家安全办公机构（National Security Staff）。
7 f  D/ S( N# |# }5 A3 ]; L7 i6 v( h1 S1953年，艾森豪威尔设立了负责国家安全事务的总统特别助理，即通常被称为的国家安全顾问。
" q4 D  G! |; G2 x& {' i* H0 p" m国家安全顾问比较特殊，他不是一个正式的职称也不是决策者，而是总统决策体系的中枢。在国家安全事务的管理过程中，总统极度依赖其国家安全顾问来承担大量的具体工作，从而为自己提供支持。

/ K( H' P& Q. `
& Y* X( s  F( j  i0 D其职责，一是作为国家安全决策过程中的“中间介”，他可建议总统召开国安会，提出各项应该受注意或深入讨论的议题，并将会议最终成果呈请总统批示；
3 `3 ]- E' k! L, l
  @+ _" |9 v' j9 E
二是向总统提供不受部门利益所左右的独立性政策建议；

6 E* a( S4 w" I8 l" k
三是承担各项情报、信息的汇编；
, I- c2 s: X. H& }

, `" z) x' \6 h$ E四是监督政策的执行；
9 u, O0 `( D! d

& S/ W# Z5 P' _- b- {' }6 |五是代表总统参与对外谈判者或进行危机处理。
. V9 b. ?2 |9 y% b! f6 k
在大多数情况下，由国家安全顾问负责协调国家安全委员会系统内的各个委员会。
/ F) `( `  I4 `* b8 s, z5 B+ c


1 ^' B4 H+ z2 G+ j1 V$ P& T

) a4 E5 H: j% @) D; z
因此，为了有效发挥作用，国家安全顾问必须得到总统、国家安全事务相关部门和机构负责人、政府机构实体专家、大量外国领导人及其政府部门、国会两党和新闻媒体的信任，加强合作而不是在各种利益相关方之间进行竞争，担负着重要的协调职责。
7 V7 N. m( r7 p$ Q; N' @9 ^



( N' y/ H1 u! a国家安全办公机构由国家安全顾问领导的国家安全办公机构则负责国家安全委员会系统的日常具体工作。
该办公机构由数百名教授、军人、外交官组成，其中一部分直接受雇于国家安全委员会，另一部分则是从其他部门借调或只是顾问。

3 B2 j. N& w/ E, B3 i4 ]4 l4 E. k& }3 Z
% {# i, b1 a, ^2 l目前办公机构的人员数量大约有320人，其中大约有175个政策职位和其余保障性职位（包括白宫情况室配备约35名值守军官和35名技术/通信人员）。
然而，在审查政策议题时，如果有需要，国家安全委员会及其成员同样能够依靠前国安会成员网络、职员和其他可信的政策专家。
. G- N1 h6 k4 [/ W" |* G1 z1 A/ s该办公机构最初的任务只是帮助筹备各种决策会议。如今，该办公机构的任务已演变成进行有助于总统综合考虑各个委员会提出意见，做出决策的各项研究，其具体职责包括：


一是负责协调各项政策的策划并监督实施；
$ L- R% f6 ]" o0 r二是政策评估并完善各项国家安全计划；
' k; ?& \% S: e$ e三是充当顾问作用；
四是收集整理各个行政部门意见并规范化处理；
五是充当总统私人办公室职能；
六是汇总情报界提供的基本信息。
; Y5 N  A" b' Y. Y

1 O" U" g) q" S9 c5 y3 ?. _& ?7 s


( }0 f* @: @$ U$ V' F
由于国家安全顾问和国家安全办公机构直接为总统工作，所以国家安全办公机构的职责和活动范围很广。虽然国务卿和国防部长都是内阁级的官员，属于正式的国家安全委员会，但他们无权凌驾于国家安全办公机构。
, A4 i' b9 w% @& w8 b* o' h' G



三、美国国家安全政策制定流程
起初在1947年，美国国家安全委员会是由国会强加给总统的一个无用的官僚机构，很少发挥作用，并且总统也经常用怀疑的眼光看待他们。
' ~7 o/ |7 W2 V/ g

1950年随着朝鲜战争的爆发，杜鲁门总统突然发现把国家安全委员会高级决策者的作用集中起来，对自己的决策流程是很有用的。他才开始召开定期的会议以制定、讨论、协调与战争有关的政策。杜鲁门更多地使用国家安全委员会体制的这种做法延续至今。
3 c7 u. d8 _! U+ L' Z) `' u2 U
3 {" q0 h$ u( @( u2 g1 d8 }- z1 f7 K
由于美国国家安全体制是以总统为中心，总统的个人性格、管理风格、领导素质，甚至宗教信仰，对总统任内的国家安全政策制定流程都有不同程度的影响。
由于制定国家安全政策的流程是由总统批准的组织结构体系决定的，所以并没有一个相对固定的法定流程。
7 v9 i* }0 d8 q3 \/ V" n其“流程”可简单概括为：根据总统的指示精神，由国家安全顾问组织协调，通过“开会”的方式，经与会者（利益攸关者）充分讨论，国家安全办公机构收集整理各方意见并汇总后，由国家安全顾问把关，最后将结论报给总统。总统视情签署相关国家安全文件，联邦政府各机构根据文件精神组织贯彻执行。

; |5 c% A  p  v( Q5 _
. l: s5 K% h' t  K& w( H在总统制定方针决策时，他通常会在正式的国家安全委员会会议上把信息以口头方式传达给相关的内阁部长、国家安全顾问或其他适当的官员。
$ m/ d6 p* J4 l有时候，他会希望确保明确理解政策的目标和初步决心的要求，然后他通过发布行政命令和总统政指令来对国家安全体制大部分行政工作进行指导。
由国家安全顾问全面管理该流程，负责跨行政部门的对外政策和其他国家安全事务，在法律框架内力图使国家安全的政策制定流程、执行和协调系统得到有效改善，以充分发挥国家安全体制的作用与职能。
" g2 d% i4 l7 x  d$ B3 c/ `3 u6 K国家安全办公机构在国家安全政策制定流程中，一方面负责具体承办各种会务，另一方面也要负责收集、整理会议各方意见，形成会议文件。
（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：李健：美国国家安全体制与政策决策流程，《外国军事学术》杂志2013年7月刊）